Conselhos locais falham na fiscalização de prefeituras

Criados para fiscalizar o poder executivo local, os conselhos municipais, previstos na Constituição de 1988, são totalmente inoperantes. Se funcionassem como instrumentos de democracia participativa, poderiam detectar casos de corrupção como o das Sanguessugas.

Relatório elaborado pela Controladoria-Geral da União sobre o desempenho dos conselhos em geral, e pesquisa feita pelo Ministério da Saúde, em parceria com a Fiocruz, especificamente sobre os conselhos de saúde, apontam para a mesma realidade: esses mecanismos de gestão participativa e de controle local são ineficientes na fiscalização da aplicação do dinheiro público, não influenciam como deveriam na elaboração das políticas sociais e, em geral, são cooptados pelo poder político municipal.

“Podemos afirmar com segurança que o sistema de controle nos conselhos locais não está funcionando”, atesta o controlador-geral da União, Jorge Hage. Segundo ele, houve um erro de avaliação. “Acreditava-se que a fiscalização podia ficar só na instância local, dos controles sociais, e houve relaxamento na investigação dos procedimentos no momento do repasse do dinheiro. E isso foi um equívoco”, afirmou, referindo-se ao esquema de corrupção na saúde.

Hoje, cada programa de repasse de verbas federais para os municípios é acompanhado da criação de um conselho. Há conselhos da merenda escolar, do SUS, da assistência social, Saúde, Fundef e Bolsa-Família. Os recursos só são liberados pelo respectivo ministério se a destinação da verba tiver a aprovação prévia do colegiado. Razão pela qual os prefeitos buscam mantê-los sob suas rédeas. “Essa cooptação dos conselhos pelas lideranças políticas é o pior problema, que se agrava nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste”, diz Hage.

O trabalho feito pelo Ministério da Saúde já avaliou os conselhos municipais em 2.486 cidades e pretende finalizar o levantamento até dezembro. Desse universo, os técnicos identificaram que 60,3% dos presidentes dos conselhos são gestores da secretaria de Saúde local, ligados ao prefeito. Apenas 13,18% são usuários dos serviços e 10,35% são trabalhadores da área.

A pesquisa do ministério é feita pela Secretaria de Gestão Participativa. “Os conselhos ainda têm muitos problemas de aparelhamento e funcionamento. Mas é um processo novo, de 15 anos. A pesquisa visa fazer um diagnóstico. A Saúde nunca olhou para eles com maior atenção”, diz a médica Ana Costa, diretora do departamento de apoio à secretaria.

“Uma das preocupações dos governos municipais é a manutenção de controle sobre os conselhos, de forma a poder atuar na aplicação dos recursos sem ingerência dos mesmos”, ressalta o relatório da CGU, feito para analisar as aplicações do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef), obtido pelo Valor. A mesma avaliação, diz Hage, aplica-se aos demais conselhos.

Tanto ele quanto Ana Costa acreditam que se atuassem com independência do poder político local, os conselhos teriam barrado a máfia das Sanguessugas, responsável por um esquema que movimentou R$ 110 milhões do Orçamento para a venda de ambulâncias superfaturadas aos municípios. A quadrilha vendeu cerca de mil veículos a quase 600 municípios de 24 Estados brasileiros. O Supremo Tribunal Federal investiga a participação de 84 parlamentares, acusados de fazer emendas ao Orçamento para a realização de licitações fraudadas.

Até agora, as investigações preliminares apontam o pagamento de R$ 750,1 mil em propina a pelo menos 60 prefeitos, mas a Polícia Federal identifica mais de uma centena de prefeitos coniventes com o esquema. “Se nessas cidades o conselho municipal de saúde funcionasse, as Sanguessugas não entrariam”, diz Hage. “O conselho pode perfeitamente analisar a licitação e fazer a denúncia ao Ministério Público”, endossa Ana Costa.

Essa importância decorre da conclusão de que o conselho municipal é o mais capilar dos órgãos de controle locais. Os tribunais de contas dos Estados, as câmaras municipais, os ministérios públicos estaduais e federal, o Tribunal de Contas da União, além de ONGs e associações, não chegam tão próximas à população e aos problemas por ela enfrentados. Em muitas regiões, porém, os conselhos funcionam na sede das próprias prefeituras.

Para resolver esse e outros problemas, o relatório da CGU sugere que o Orçamento da União destine recursos para a construção de uma infra-estrutura própria para esses colegiados. Soma-se a isso outro problema: a maioria dos 31 mil conselheiros de saúde do país – segundo a pesquisa do ministério – desconhecem a própria atribuição. As legislações que criaram esses órgãos prevêem participação mínima dos conselheiros para uma reunião ter respaldo, mas o comparecimento é baixo.

O relatório da CGU sugere algumas medidas para incentivar o comparecimento, como instituir abonos por faltas e atrasos tanto para servidores públicos quanto para empregados da iniciativa privada que estiverem em atividades ligadas aos conselhos; e contagem do tempo despendido nos conselhos para efeito de aposentadoria. Nessa sugestão, o relatório faz a ressalva de que a idéia deveria ser analisada “face às repercussões de despesa previdenciária nela embutidas”.

O universo investigado pela CGU já atinge 20% das cidades brasileiras – pouco mais de 1,2 mil municípios. As auditorias identificaram falsificação de atas e de assinaturas de conselheiros. No último ano, os auditores têm viajado o país para fazer capacitações. Até julho, 1.394 conselheiros, 1.281 líderes comunitários e 1.330 agentes públicos passaram por esses cursos em 206 municípios. A meta é chegar a 328 municípios, com mais de 2.040 conselheiros capacitados.

A consultora técnica do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) do Ministério da Saúde, Andréa Gonçalves, lembra que esse é um processo recente no Brasil. “Temos registros de mobilizações de controle social nos Estados Unidos já no século XVIII”, afirma. No Brasil, só a partir da Constituição de 1988 a mentalidade de criação de órgãos de gestão participativa passou a ser debatida.

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